关于我市城乡规划工作的调研报告
政协南阳市委员会
(2014年7月)
城乡规划工作对于引领全市经济社会科学发展，统筹区域协调发展，提升人民群众的幸福指数具有重要作用。6月中旬以来，在刘朝瑞主席和各位副主席的带领下，市政协组织部分政协委员、专家学者和有关职能部门负责人，对中心城区和社旗、西峡两县的城乡规划工作进行了实地调研；民主党派、工商联等11个界别分别调研了部分县(区)乡(镇)村规划情况，召开了由市规划局、发改委、国土局、住建委、城管局等职能部门领导和各县区政协主席，以及部分界别委员参加的城乡规划工作座谈会。
一、主要成绩
(一)城乡规划工作不断加强
一是对城乡规划的重视度不断提升。市委书记穆为民多次提出领导干部抓不抓规划，是衡量干部是否具备现代领导能力的标志。市长程志明多次听取市城乡规划工作汇报，并明确要求切实发挥好规划的龙头作用。各级党委政府日益注重发挥规划在城乡建设中的引领作用，能够结合自身区位环境、资源优势和经济社会发展现状，明确发展定位，编制发展规划。二是城乡规划体制、机制逐步健全。市县两级都设立了高规格的城乡规划委员会，并成立了测绘、编制、执法等职能相对独立、功能比较完善的城乡规划编制管理机构。基本形成了规委审查、部门把关、专家评审、社会监督的规划评审机制。相继出台了《南阳市城市规划建设导则》等10多项工作制度和管理办法。
(二)城乡规划体系初步形成
1.与城市发展定位相适应的城市空间布局架构基本确立。在充分论证的基础上，明确了我市“国家历史文化名城，中部地区重要交通枢纽，豫鄂陕省际区域性中心城市和生态宜居城市”的发展战略定位，确立了“一心两轴五板块”的市域城镇体系格局。
2.中心城区规划体系基本成型。完成了城市总体规划的修编与评审，正准备报批；先后完成了老城区、火车站区域、商业中心区域等16个控制性详规的编制，完成了官庄工区、鸭河工区、麒麟湖等区域规划和道路交通、中小学布局、排水、环卫设施等20余个专项规划的编制。
3.县域村镇规划体系已具雏形。全市10个县都确立了县域发展战略，编制了县域村镇体系规划，其中7个县修编完成已报批。2个县已启动县城总规修编，5个县完成了总规纲要的编制。控制性详规编制工作已全面展开，平均覆盖率为67.6%。县域101个镇编制总规92个，编制率91%，53个乡有45个编制了规划，编制率85%。我们调研所到的西峡县，城区控规覆盖率达到100%，镇控制性详规覆盖率达100%，行政村村庄规划覆盖率达65.6%。
(三)城乡规划实施取得显著成效
一是中心城区辐射带动力、承载力有所增强。中心城区商贸、物流产业的发展壮大，对周边城市的辐射作用日益明显。官庄工区和鸭河工区的规划实施，优化了城市布局，两区已成为中心城区组团发展的重要两翼。南阳市城乡一体化示范区规划建设已全面启动，到规划期末，建成区面积将达到120平方公里，人口达到120万人，等于再建一个南阳城，中心城区承载力将进一步增强。二是中心城区产业支撑能力进一步增强。完成了3个产业集聚区的空间布局规划和控制性详规的编制和实施。至2013年底，中心城区三个产业集聚区实现产值417.6亿元，占市区工业总产值的68.3%，产业支撑能力明显增强。三是中心城区宜居度进一步提升。围绕建设生态宜居城市，邀请全国高层规划专家，对白河国家湿地公园、独山森林公园、李宁体育园和城市绿地系统进行高端规划并持续建设，使中心城区生态环境进一步改善。我市通过举办第七届全国农运会，中心城区尤其是东北片区的基础设施、服务设施得到完善，中心城区形象和宜居度明显提升。四是部分县域规划实施成绩显著。2005年以来，西峡县共编制了各类规划2537项并分批分期实施，有力推动了县域城镇化进程。社旗县规划建设产业集聚区面积达到11平方公里，等于再造了一座社旗新城；赊店历史文化名镇保护规划和县城绿地系统规划的实施，极大提升了县城城市品位，社旗一跃成为“全国最具魅力文化休闲旅游县”。
二、主要问题
1.认识不到位。少数领导对城乡规划龙头地位认识不深，没有把规划与建设和发展摆在同等地位，重编制轻实施，对规划说起来重要，实施时忘掉，有些部门领导甚至错误地认为规划就是“纸上画画，墙上挂挂，执行不执行，全凭领导一句话”，在规划实施中缺乏大局意识。一些基层干部尤其是村干部随便划几条线就代替规划，造成村庄建设处于无序状态。公众规划意识淡薄。《城乡规划法》已颁布多年，但由于缺乏广泛宣传，大部分群众对规划不了解，参与规划的积极性不高，既对规划现状不满，又不能自觉遵守规划，更不能对规划实施进行有效的社会监督。一些开发商无视规划的严肃性、权威性，千方百计钻空子，以较小的违法成本，换取巨大经济利益，致使城镇建设乱象丛生。
2.体系不健全。一是城市总规修编缓慢，村镇规划编制不全。市域城镇体系规划尚未评审，县域村镇体系规划编制不全，统筹各地协调发展、科学规划、有序建设缺乏遵循。目前，新的南阳城市总体规划(2011－2020)，自2006年启动编制，几年来，通过专家评审、省政府审议、部际联席会议审查等一系列程序，因修编缓慢，至今尚未报批；两个工区总规至今未批，全市10个县有3个县总规修编尚未启动，乡镇总规只编了137个，已编的大部分也年久“失修”，超期服役；县域3649个行政村，只有193个村编了规划，仅占5.3%。城市总规修编缓慢，严重制约了城镇建设的科学化进程，乡村规划滞后使农民建房盲目无序，埋下许多隐患。二是控制性详规覆盖率太低。我市中心城区控规覆盖率40%，县城除2个县控规覆盖率达到100%，其余均在55%以下。镇控规除西峡编制外，其他县仍是空白。控制性详规覆盖率低，使城镇建设规划依据不足，造成规划跟着项目走。三是专项规划严重缺失。市县专项规划编制不全、缺口较大。如中心城区应编78项，仅编24项，仍有54项未编，其中急需编制的有城市交通、防洪抗洪、燃气管网等16项；县城专项规划编制寥寥无几，乡镇几乎为零。专项规划的严重缺失，影响了城镇基础设施的统筹布局、综合协调和城镇功能完善。总体上看，各项控制性详规、专项规划没有同时跟进，使市域空间布局缺乏科学、合理和可操作的规划依据。
3.缺乏科学性。一是布局不合理。中心城区工业产业聚集区在城区北部、西北部和南部都有分布，陵园也分布在城区周围，中心城区的外围基本被工业和陵园包围。工业用地处于城区上风口，容易形成雾霾，影响空气质量，污染地下水质；陵园用地处于城区生态和未来核心地区，又分布四周，被群众戏称为“鬼绕城”，严重影响城市的景观风貌和生态宜居。二是预见性不强。对中心城区的发展速度、发展规模缺乏科学预见。如南阳机场已接近城市核心地区，受机场限高和噪音污染的影响，降低了机场周边城市用地的使用价值，对城市的发展造成了很大的限制。部分县乡规划由于对国家宏观政策和本地经济社会发展预测不足，导致规划修编频繁，规划的稳定性和严肃性不够。三是城市功能不够完备。中心城区的医院、学校、公共绿地等公共服务设施和市政基础设施分布不均、数量严重不足，难以满足城市发展需要。如城区中小学入学难、大班额现象，公共绿地不足问题，群众意见较大。四是古城风貌遭到破坏。由于古城保护意识薄弱，使房地产开发挤占古城街区，高密度的开发建设使历史建筑、历史街区不断减少，古城的空间形态和历史符号破坏严重。
4.城市设计特色不鲜明。南阳是国家历史文化名城、国家园林城市、全国优秀旅游城市、南水北调中线工程渠首核心水源地，但由于修建性详规被忽视，城市文化、主色调、建筑形态、立面设计等规划元素尚未在城镇规划和建设中得到充分体现，使城镇发展同质化，“千城一面”。
5.监管执法不力。缺乏统一有效的联合监管机制，规划、国土、住建、城管等监管部门之间各唱各的调，未形成合力及时查处整治违规违法行为，致使城中村、城乡接合部、部分重点区域违章扩建、突击抢建，未批先建、边批边建等违法违规行为时有发生，如上半年中心城区检查的227个项目中，就有135个属于规划手续不完备就开发建设的项目，占59.5%。多数问题源头监管缺失，如小区按正常规划标准容积率在3.5以下，但我市城镇小区规划容积率普遍偏高，大部分小区容积率在5左右，最高的已接近10。两栋楼之间阳台紧挨，窗户紧邻。过高的容积率，造成业主通风透光困难、舒适度降低、邻里纠纷增加，给社会稳定带来隐患。这种蜂窝式的高容积率小区在我市城镇屡见不鲜，既有悖于以人为本的规划理念，又有损于宜居城市形象，也给后续监管带来较大的难度。
6.经费人才不足。一是缺乏经费保障。经费不足使相当一部分规划无法进行。如聘请有资质的规划设计单位，每编一个乡镇总规大约需30万元，控规20万元，乡镇财力有限，使控规基本没编；每编一个村庄规划少则5万～6万元，多则10万～15万元，村级无力负担这一费用，导致规划编制搁置的较多。再者，县级规划执法人员工资没有纳入财政预算，人员工资自收自支，待遇靠创收。因此，工作中以罚代管、只罚不管、人情执法、执法不公等现象较为普遍，造成违法违规行为反复出现，屡禁不止。二是专业人才匮乏。随着城市发展、建成区拓展、规划业务量增加，规划人员严重不足，特别是在县级规划部门，只有一名中级工的县很是普遍，而乡镇以下既没有专门规划机构，也没有配备专职人员。专业人才不足无法满足乡镇规划管理需要，从而制约了县级以下规划工作的开展。三是执法力量薄弱。全市规划执法力量严重不足。如依据有关规定，我市中心城区规划执法队伍应配备360人，但实际只有30人，其中有规划执法资格的仅有10人；西峡县应配135人，但实际只有34人。规划执法人员年龄和知识结构不适应规划执法要求。如我市规划执法机构中很大一部分人员是从退伍军人和地方青年中聘用，部分人员年龄偏大，知识老化，加上没有经过严格正规培训，缺乏规范的执法知识、手段和应对措施，难以形成有效监管。
7.专项规划衔接不畅。相关部门分别编制的各类基础设施规划，由于缺乏衔接、协同，使排水、电力、电信等建设单位各行其是，造成新建、改扩建道路反复开挖、不断施工，形成“拉链马路”，因缺乏沟通而挖断管线造成停水、停气和通讯中断事故时有发生，给城镇安全带来隐患，成为城镇基础设施建设的一大顽疾。
三、意见建议
(一)进一步增强全社会对规划工作的认识
习近平总书记明确指出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。规划质量的高低已成为评判领导执政能力的重要标准之一。因此，提升各级领导干部规划意识刻不容缓。一是各级领导干部特别是党政主要领导要有规划意识，要加强规划知识的学习。一方面要自学规划知识，另一方面党校要开设规划知识课程，加强对各级领导干部的规划知识培训，达到学规划、懂规划、讲规划、守规划，不断提高规划重要性的认识。二是各级领导干部要树立“百年规划”理念。要按照十八大提出的“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”要求，站在打造“三个南阳”，提升“两度两力”的战略高度，重视城乡规划工作，把规划工作纳入我市经济社会发展的全局性工作来统筹、谋划和布局。三是建立健全规划考核评价机制。实行规划工作“一把手”负责制，将各级各部门规划编制、实施完成情况纳入年度目标管理进行考核，公开通报奖惩和“一票否决”。四是采取有效措施提升公众的规划意识。将《城乡规划法》及相关法律法规，列入我市年度普法教育活动内容，每年组织一次“规划宣传月”活动，加大宣传力度，让广大群众更直观地接触规划、认识规划、了解规划，看到城乡建设发展的美好未来，自觉自愿支持规划、遵守规划、监督规划。
(二)进一步提升规划的科学性
1.抓紧启动下一轮城市总规修编的准备工作。建议要尽快建立我市城乡规划编制专门研究机构。要加快我市城市总规的报批工作，待国务院批复后，专门研究机构应当立即组织专家对总体规划的实施情况进行分析论证，提出专题调研报告，逐级上报，把总规的批复实施作为新规划修编起点，申请启动下一轮总规修编。在修编中，要预测我市的经济社会发展趋势，对城乡用地布局和空间结构进行调整和优化，对城乡的用地规模进行重新核定，既要满足需要，又要以更长远的眼光和更广阔的思路为今后的发展预留空间。使规划不折腾、少失误，经得起实践和历史的检验，经得起当代和后人的评说。
2.要体现南阳文化特色。凸显历史文化特色。建议以南阳府衙为中心，在中州东路以北、新华路以南、人民路以东、解放路以西区域，通过修复完善，恢复府衙周边历史文化街区，完整真实地再现古城历史风貌。凸显“山林水”地域特色。南阳地处伏牛山腹地，市区周边有九座孤山和不适宜耕作的丘陵地区，应将这些地区规划为南阳城区的生态环带，构筑南阳发展的绿色屏障；南阳地处南北气候过渡带，南北植物均适宜生长，要发挥地理优势，规划建设南阳植物园，打造中原生态旅游金字招牌；切实下大力气实施好内河治理规划，使南阳城区“山林水”特色充分彰显，灵性充分释放，使南阳人民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。
3.要坚持以人为本。要对城镇的居住区、工业区、商业区、公共设施、基础设施等用地进行统筹安排和合理布局，要认真研究解决产业集聚区布局、机场建设区位不合理的问题，避免今天的建筑成为明天发展的障碍。建议在规划大型楼盘和大型社区时，要注重公共服务设施的配套建设，按照服务半径要求，配套建设中小学、商业、医疗、保健、休闲娱乐、公厕等服务设施，让市民在功能完善的社区中享受优质服务。
(三)进一步加强城乡规划体系建设
1.要坚持总体规划统筹城乡建设。首先要按照功能分区着手科学编制南阳市域国土空间规划，其次要发挥好城市总规纲领性作用，树立城市总规的基础地位。以引领南阳科学发展为己任，明确时限，加快市域城镇体系规划、县域村镇体系规划评审步伐，加快城市总规报批、工区总规的审批及县、镇总规的编制或修编工作。乡村规划要体现一乡(村)一规一特色，因地制宜，待条件成熟后逐步推进。
2.要坚持控制性详规编制全覆盖。以城市总体规划为基础，做好全面的控制性详规，确保公共基础和服务设施不能少，规划控制线不能变，居住用地容积率、建筑密度不能高，从根本上解决“城市病”。要加快《中心城区控制性单元规划》的评审和控制性详规编制工作，加快编制市县商务中心区和特色商业街区相关规划，在条件成熟区域打造集金融、商贸、会展等于一体的高端现代服务业聚集区和规划建设特色街市，解决无街不商、店面布点无序状况。
3.要坚持专项规划编制全配套。建议市规划局牵头，相关部门配合，对中心城区各类规划编制情况进行梳理，摸清已编规划底子，按照轻重缓急的顺序，“缺什么、补什么，什么弱、强什么”建立规划目录工作台账，实现规划编制纵向到底，横向到边。要积极推进“多规合一”，用科学规划引领科学发展。一是加快编制综合交通体系和配套专项规划。改进、提升和优化老城区交通路网；超前谋划构筑循环畅通的新建区城市道路网络；合理利用立体空间资源，规划建设交通枢纽，切实解决中心城区交通拥堵、群众出行难和停车难问题。二是加快编制地下管网规划。在新建区或条件成熟的区域尽快启动“综合管沟”系统规划工作，将各种管网集于一体，统一规划、统一建设、统一管理。三是加快编制和实施服务设施专项规划。加快中心城区中小学布局规划的实施，尽快解决入学难和大班额问题。在城中村改造和新建区，要把就学、就医、购物、休闲等公共服务设施，与项目主体同步规划、同步设计、同步建设、同步验收，构建设施齐全、功能完善的宜居宜业空间。
4.要搞好城市设计。建筑是城市凝固的雕塑，代表着城市的内涵。要做好中心城区重点地段和大型建筑的空间、形态、功能、天际线和色彩设计，提升城市的景观特色和视觉品位。要深入细致地研究南阳古城色彩，挖掘传承具有我市地方特色的建筑风格，实现历史文化与现代文明的交汇融合；要注重城市天际线和外缘景观设计，让人们无论站在城市的哪个方位环顾，都能清楚地感知我市颇具特色的轮廓线。要突出“楚风汉韵”等城市特色文化符号，坚定地拒绝和淘汰外来的非地方文化特色的“欧式”、“地中海式”、“罗马式”及“徽派”建筑。
(四)进一步维护规划的权威性
1.要确保规划执行刚性。城乡规划一经批准，任何单位和个人都必须严格遵守和执行，决不能因领导更替而改变，要一张蓝图绘到底。建议将规划实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计，建立规划实施责任追究制度。要加强开发建设规划审批和批后管理，对于未领取《建设工程规划许可证》擅自开发建设及未按规划审批要求开发建设项目，要依法查处，维护规划严肃性。
2.要健全管理体制、完善决策机制。建立健全以统一规划为前提，严格监督为保障，分级管理为依托的城乡规划管理体制。充分发挥规委会的协调和决策作用，健全规委会决策机制，严格管理程序，排除来自各层面的压力，建立规划决策失误的责任追究制，防止急功近利的政绩工程和劳民伤财的形象工程。通过规划公开公示的常态机制，逐步使规划监管体系延伸到乡镇(街道)和村庄。
3.要建立规划协调推进机制。积极探索建立各类规划实施的协调推进机制。应当成立由市分管领导牵头的规划实施协调领导小组，建立城乡规划与建设互动机制、动态管理机制。要召集相关部门对城市基础设施规划图纸进行集中会审，实施规划“一张图”管理，确保各相关部门规划实施一步到位，防止反复施工，重复建设，造成资源浪费。
4.要严格规划监管机制。建议成立制止违章违法建设工作领导小组，建立长效机制。对新建项目要强化全程监管，特别要从源头上进行监管，实行违法违章建设巡查报告和有奖举报制度，加大对违法违规建设者和执法不力的处罚力度，实行制止违法违规建筑工作通报排名和责任追究制度等，坚决制止新的违法违规行为发生；要完善部门联合执法的工作机制，防止职能缺失，监管不力现象，切实提高规划监管实效。
(五)进一步加强规划保障
要加大规划投入。各级政府在编制年度预算时，应将规划编制、管理经费和执法监察费用纳入同级财政预算，确保规划编制工作和监管工作的正常运行。建议将村镇规划编制和管理经费纳入上级财政预算，县区财政采取“以奖代补”的方式，根据村镇规划完成数和对完成较好的村镇给予适当补助，促进村镇规划编制和实施健康有序开展。
要加强规划队伍建设。要简化程序，放开政策，引进高学历规划管理人才和大中专规划实用人才，充实到规划队伍，特别是要充实到乡村一级；要建立人才培养机制，通过到党校培训学习、与高校联办代训或定期邀请国内知名规划专家来宛举办讲座等形式，对各级现有规划技术人员和规划监察执法人员进行培训，提高整体素质和执法能力，努力造就一支精通业务、善于管理、作风优良、执法公正的规划建设管理队伍。
